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"En Argentina lo que se descentraliza son los problemas"

Entrevista a Daniel Cravacuore, director de la Unidad de Gobiernos Locales de la UNQ.

"Hace más de 20 años que trabajamos con temas municipales y eso instala a la Unidad como una de las más especializadas y longevas de Argentina", precisa el Dr. Daniel Cravacuore, director de la Unidad de Gobiernos Locales, perteneciente al Departamento de Economía y Administración de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ). La Unidad fue fundada en 1996 y cuenta con otros dos referentes: Alejandro Villar y Sergio Ilari, así como con otros especialistas e investigadores en formación. Sus actividades abarcan la docencia, la investigación, la extensión y la transferencia sobre temas locales.

En esta oportunidad, Cravacuore describe en qué consiste el proceso de descentralización y recentralización municipal, qué ocurre al nivel nacional y regional y analiza la situación de los gobiernos locales en Argentina.

-¿Cuál es la importancia de estudiar gobiernos municipales?
-El gobierno local es básicamente de proximidad. Su estudio comenzó en Estados Unidos y Europa a fines de la década de 1970. Frente a los Estados Nacionales, que tenían fuerza centrífuga, los ciudadanos reconocían una estructura estatal más cercana, y eso despertó la atención política y académica. El tema, en Argentina, comenzó a examinarse en la década de 1990. Empecé a estudiarlo en 1993 y dos años más tarde me sumé a la UNQ. Con los doctores Alejandro Villar y Sergio Ilari, primero nos enfocamos en municipios del Conurbano Sur, después nos posicionamos como un centro de estudios nacionales y, hace cuatro años, abordamos la problemática desde una escala latinoamericana.

-¿A qué se debió la ampliación del objeto de estudio?
-Básicamente, encontramos un agotamiento del proceso de Reforma Municipal en Argentina. Los gobiernos locales cambiaron mucho en la década de 1990 y durante el proceso político de 2001-2002, fueron verdaderos protagonistas de la atención de la crisis social y económica. Luego se desdibujó su papel. Fue necesario buscar otra escala de análisis y nos volcamos a procesos centrados en Latinoamérica. Lo interesante es que identificamos un tema, la "recentralización municipal", que explica cómo la descentralización iniciada en la década del 80 comienza a revertirse.

- ¿En qué consiste la "recentralización"?
-Es la reversión de la descentralización, que en América Latina se dio en dos grandes dimensiones. Por un lado, la política, con medidas como el reconocimiento de la autonomía municipal o la elección de autoridades locales mediante el sufragio popular; por otro, la descentralización administrativa, que refiere tanto a la transferencia de competencias del nivel central a los gobiernos locales como al aspecto fiscal, donde los recursos nacionales se distribuyen a los municipios de forma no condicionada -mediante la asignación de partidas presupuestarias regulares-. La UNQ es uno de los centros académicos pioneros en la identificación del problema, que se creía propio de algunos países y que, desde nuestra perspectiva, podría adjudicarse a un conjunto de países latinoamericanos.

- ¿Por qué?
- Eso corresponde a nuestras hipótesis de trabajo. Entre ellas, pueden destacarse la puja territorial por la distribución de la renta nacional entre niveles de gobierno; la crisis de los partidos políticos y la expansión del personalismo; la limitación del acceso de la oposición a gobiernos locales y la proyección de nuevos liderazgos; la pérdida de poder de los legisladores, rivalizando con los políticos locales; la búsqueda de la burocracia central de recuperar privilegios; y el deseo de las grandes empresas de evitar la negociación con múltiples actores territoriales. Aunque debemos reconocer que propagar la existencia de un proceso de recentralización es un desafío.

-¿En qué sentido?
-En la medida en que implica dirigirse en contra de un discurso sólidamente instalado, que caracterizó una época pero que no mutó a la par de la realidad. Estamos construyendo, junto a colegas de la Universidad Autónoma de Madrid, un índice de medición de este proceso -adaptado del Local Autonomy Index (LAI) europeo- para toda América y, en particular, para Argentina, con el objetivo de medir satisfactoriamente esta recentralización. En nuestro país el análisis se complejiza ya que cada provincia tiene su régimen municipal y, adicionalmente, nunca hubo una descentralización política formal. Las autoridades siempre fueron electas y la discusión sobre la autonomía municipal se dio por provincia.

-¿Qué implica el proceso de recentralización para los municipios?
-Es un retroceso y una pérdida de poder concreto. Los ciudadanos lo sienten en cuestiones cotidianas y las provincias en su dimensión fiscal. Las reducciones presupuestarias son efecto de esta recentralización: el gasto municipal en Argentina es el 8% del gasto total del Estado, absolutamente mínimo.

-En líneas generales, ¿cuáles son los aspectos positivos y negativos de las gestiones locales?
-El municipio tiene en su favor la cercanía con los ciudadanos, otorgándole su capacidad de identificar con claridad los problemas. Además, las personas pueden intervenir fuertemente. El problema es que los municipios en Argentina no tienen ni las herramientas ni los recursos para resolver los conflictos territoriales. Tenemos grandísimas estructuras nacionales y provinciales, pero las soluciones a los municipios nunca llegan. Argentina es el tercer país de América Latina con menos gasto municipal. Y es necesario aclarar que cuanto más uno se distancia de la región centro del país, más compleja es la situación y mayores dificultades existen para resolver problemas.

-Medidas como la transferencia de la Policía Local a los municipios en la Provincia de Buenos Aires irían en contra del proceso de recentralización que menciona. ¿Cómo se explica esto?
-En Argentina, lo que se descentralizan son los problemas. En los 90, el inconveniente fue el desempleo y aparecieron como paliativo las políticas de desarrollo económico local. Cuando el tema perdió gravedad, dejó de estar en la agenda municipal. Más cerca en el tiempo apareció el tema de la inseguridad y comenzaron a descentralizarse las políticas de seguridad. También se transfirió, por ejemplo, la atención de la infancia en riesgo social, ya que es un tema de difícil resolución para la Nación y para las provincias.

-¿Y qué ocurre en estos casos con el presupuesto?
-Si tomamos el ejemplo de las políticas de atención de los menores en riesgo social, en la Provincia de Buenos Aires se descentralizó el presupuesto. Siempre el Estado Nacional le transfiere los problemas a las provincias; las provincias, a sus municipios; pero estos últimos no tienen a quién descentralizarlo y deciden no atenderlos. Esto conlleva un costo político significativo que puede advertirse en las elecciones pasadas: hubo un gran recambio de autoridades locales a lo largo del país, que está vinculado con el agotamiento de un modelo de gestión municipal.

-¿En qué consiste ese modelo?
-Es una forma de gestión que emergió durante la transición a la democracia. Básicamente, nuestro municipio está empoderado en términos políticos pero sometido a las reglas de funcionamiento del Estado en términos fiscales. Cuenta con muy pocos recursos y tiene que pedir fondos a las provincias o al gobierno nacional para hacer compras o arreglos básicos. Y como el que pone los recursos extraordinarios, pone las reglas, esto se traduce en sometimiento político.

-¿Hay indicios de un modelo nuevo?
- No, creo que, como todo proceso, se va agotando, pero no se ve aún una construcción alternativa. Los municipios no deberían tener que pedirle plata a los gobernadores para resolver cuestiones de infraestructura básica, como el bacheo. Para eso debería haber un presupuesto suficiente. La realidad es que, más allá de pintar muros, de arreglar juegos infantiles y de bonitas intenciones, se vive muy mal. En la provincia de Corrientes, para poner un ejemplo, la Convención Constituyente de 2008 -de la que fue asesor en la Comisión de Régimen Municipal- casi se duplicaron los recursos que reciben los municipios como coparticipación local. Y quedó demostrado que ahora pueden sobrevivir perfectamente sin que sus intendentes deban someterse ante su gobernador. ¿Por qué? Porque tienen recursos suficientes para las competencias que le son propias.